개발 사업을 둘러싼 갈등 예방을 위한 독일의 제도적 노력

재생에너지 사업 진행을 위한 함의와 시사점을 중심으로

이 보고서는 에너지기후정책연구소가 2011년 연구기금 사업의 일환으로 염광희씨(독일 베를린자유대학 환경정책연구소 박사과정)에게 의뢰하여 진행한 연구 보고서임을 밝힌다. 수고해주신 염광희씨에게 감사드립니다. 2012. 5.  

토목 공사의 비중이 상당히 높은 우리나라의 현 상황에서 대규모 국책 개발사업의 시행 당사자와 지역 주민간의 갈등은 여러 곳에서 격렬하게 일어나고 있고, 이는 상당한 사회적 비용을 유발하고 있다. 대규모 개발 사업의 폐해는 과거 새만금 간척사업, 경부고속철도 건설 등 대통령 선거 공약에서 출발해 시화호 개발, 원자력발전소, 핵폐기장, 대규모 송전선 건설, 고속도로 난개발 등 대규모 인프라 건설 사업을 거쳐 최근의 4대강 정비사업, 제주도 해군기지 건설로 이어지고 있으며, 사업을 추진하는 정부와 해당 지역 주민 간의 갈등이 해결의 실마리를 찾지 못한 채 극한 대립 양상을 보이고 있다. 최근 들어서는 각 도시에서의 재개발 바람을 등에 업고 각종 뉴타운 건설, 명품 도시 건설, 도시 재생 프로그램 등으로 시 당국과 지역 주민간의 마찰 뿐 만 아니라 지역 주민 상호 간의 갈등을 유발하고 있다. 심지어 환경 친화적이라고 알려진 재생가능에너지 시설의 건설을 둘러싸고도 사업자와 지역주민이 대립하는 경우를 종종 목격할 수 있다.

대규모 개발 사업과 관련한 갈등은 전 세계 어디를 막론하고 일어날 수밖에 없다. 독일은 연방행정절차법을 통해 이와 같은 대규모 토건 건축 사업의 진행에 대해 사업 진행 절차를 규정해 놓았다. 특히 사업으로 영향을 받을 개연성이 있는 이해 당사자들이 참여해 자신들의 의견을 개진할 수 있는 계획확정절차(Planfeststellungsverfahren)를 통해 사업과 관련한 갈등 발생의 소지를 사전에 줄일 수 있는 과정을 마련해두고 있다. 또한 도시 개발에 있어, 법정계획인 도시기본계획과 지구상세계획 중간 과정에 비법정계획인 라멘플란(Rahmenplan)을 배치해 놓음으로써, 다양한 이해 당사자가 사전에 토론하고 논의할 수 있는 구조를 만들어 놓았다. 이는 실질적인 도시 개발에 따른 각종 민원과 갈등을 사전에 예측하고 조정할 수 있는 토대를 만들어, 갈등으로 빚어지는 다양한 형태의 사회적 비용을 절약하는 효과로 나타나고 있다.

본 보고서는 독일에서 시행중인 계획확정절차와 라멘플란의 개략적인 개념을 정리하고 이를 적용한 사례들을 살펴봄으로써, 과연 이러한 제도가 대규모 사업에서 예상되는 갈등을 어떻게 조정하는지 살펴보고자 한다. 또한 재생가능에너지 확대와 관련해 계획확정절차와 도시계획이 어떻게 갈등 예방을 위해 상호 연관될 수 있는지 살펴볼 것이다. 이를 통해 우리나라에서의 사업 진행에 따른 갈등 예방 방안을 모색할 수 있을 것이다.