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작성일 : 14-12-21 13:05

[기후변화] 부퍼탈연구소의 리마 기후 보고서

글쓴이 : 에정센…

부퍼탈연구소의 리마 기후 보고서

부퍼탈연구소의 리마 기후변화총회 평가 보고서인 <리마 기후 보고서>(2014. 12. 17)는 “리마(COP20)는 파리(COP21)로 가는 길에서 달팽이 페이스로 움직인다”는 부제를 달고 있다. COP20 평가와 COP21 전망이 엇갈린 가운데 부퍼탈연구소의 보고서를 통해 2015년 기후총회 대응과 기후정의 운동이 고려해야 할 내용을 찾아보고자 한다. 보고서는 1) 서론, 2) 신기후체제 협상, 3) 2020년 이전 단기 목표 향상, 4) 손실과 피해, 5) 재정, 6) 측정, 보고, 검증, 7) 탄소시장, 8) 평가로 구성되어 있다.<by 필>

서론
기존의 유럽연합 대 미국/중국의 대립 구도가 일정하게 바뀌었다. 유럽연합은 기대치에 모자라지만 일정 수준에서 상대적으로 적당한 기후정책을 채택했다. 중국과 미국은 양자간에 기대를 웃도는 계획을 발표했는데, 두 나라의 계획은 비구속적이고 충분할 정도로 야심찬 내용은 아니다. 그럼에도 배출량이 가장 많은 두 나라가 기후 보호에 나선다는 태도를 보였다. 이는 법적으로 구속력 있는 공약 대신에 자발적 기여 방식을 나타낸 것이다. 이런 흐름과 함께 뉴욕에서 열린 기후변화정상회의와 40만 명이 참여한 기후행진 그리고 IPCC 5차 보고서, 약100억 달러가 공약된 GCF(녹색기후기금) 등을 배경으로 COP20 협상이 순조롭게 이뤄질 것으로 전망되었다.

그러나 회의 첫 주부터 COP20에 대한 낙관적인 분위기는 사라졌다. 선진국(의무감축국가 AnnexⅠ)과 개도국(non-AnnexⅠ)의 대립은 지속되었다. 특히 새로운 합의 내용 중 ‘차별화(differentiation)’와 ‘손실과 피해(Loss and Damage)’에 대한 논의에서 극한으로 치달았다. COP20은 예정보다 32시간을 넘겨 종료되었다. 결론적으로 총회는 COP21의 협상을 준비하도록 설정한 과제를 해결하는 데 거의 완벽하게 실패했다. COP20은 여러 옵션을 좁히지 못한 채 “기후행동을 위한 리마 요청(Lima Call for ClimateAction)”과 COP20 협상의 주제를 정리한 “협상 초안문서의 필수요소(Elements for a draft negotiating text)”(부록)를 채택하고, 협상가들은 핵심 내용을 내년으로 넘긴 채 총회장을 떠났다.

신기후체제 협상
“UNFCCC 하에서 모든 당사국들에게 적용되는 의정서, 또 다른 법적 수단이나 법적 강제력을 갖는 합의된 결과물”을 마련하기 때문에, ADP(더반 플랫폼 작업반)가 협상의 중심이 되었다. COP21에서 2020년부터 실행될 새로운 기후체제를 채택되는 것이다. 핵심 쟁점들이 COP20에서 명확하게 정리될 필요가 있었다. 신기후체제의 참여 국가, 참여 국가들 사시의 차별화와 투명성이 대표적인 쟁점이었다. COP19(바르샤바)에서 COP21 전에 INDCs(각국의 자발적 기여)를 제출하기로 결정했는데, COP20에서 그 이상의 지침을 마련하는 데 실패했다. 실제로 COP20은 INDCs의 범위의 지침을 정하고, 그것에 따라 INDCs를 평가할 수 있도록 국가들이 제공할 정보가 무엇인지, COP21 이전에 INDCs에 대한 국제적 검토가 있는지, 그리고 그 평가가 어떻게 이루어지는지를 다루기로 했다. 또한 신기후체제의 첫 협상 초안을 발전시키기로 했다.

그러나 기후레짐 초기부터 논란이 되어온 선진국과 개도국 각자의 역할에 대한 불일치로 인해 COP20에서 실질적으로 완성된 내용은 거의 없었다. 선진국은 선진국과 개도국간의 ‘방화벽’을 제거하려 했는데, 이들은 많은 개도국들이 부유해졌고 배출량이 많기 때문에 차별화가 구시대적이라고 주장했다. 반대로 생각이 같은 개도국/강성개도국(group of like-minded developing countries; LMDCs, 중국과 인도, 파키스탄 같은 아시아 국가들, OPEC 국가들, 남미 좌파국가들 포함)은 Annex의 어떤 해체에도 반대했고, AnnexⅠ 국가들이 기후변화의 역사적 책임이 있고 경제적 자원이 더 많기 때문에 감축을 주도해야 한다고 주장했다. 그러나 아직까지 의무감축에 대부분 실패하고 있고 non-AnnexⅠ 국가들의 지원에도 소극적이라고 비판했다.

① COP20에서도 이런 전통적인 분열이 여러 차원에서 반복되었다. 선진국들은 기여(contributions)만이 완화를 해결할 수 있고 모든 국가들이 완화 기여를 제출해야 한다고 고집했다. 반면 많은 개도국들은 INDCs에 적응과 재정, 기술과 역량형성 지원 역시 포함되어야 한다고 주장했다. 기후변화 적응에 자원이 들어가기 때문에, 감축행동에 나설 여유가 없어, UNFCCC에 따라 개도국의 노력은 선진국이 공약해 제공하는 지원 수준에 따른다고 주장했다. 그리고 개도국들은 재정지원의 규모와 기간을 명확히 할 것을 요구했지만, 선진국들은 자국의 의회 권한을 들어서 이를 거절했다. 그리고 공여국가의 기준이 더 확장되어야 한다고 요구했다. 군소도서국가연합(AOSIS)와 최저개발국(LDCs)와 라틴아메리카카브리해국가연합(AILAC; 2013년 결성, 칠레, 콜롬비아, 코스타리카, 과테말라, 파나마, 페루)은 완화가 모든 나라의 INDCs의 핵심이 되어야 한다는 선진국의 입장에 동의했지만, LMDCs는 non-AnnexⅠ국가들은 오직 적응 기여만 제출해야 한다는 입장을 피력했다.

② LMDCs와 대부분의 선진국들이 대립한 두 번째 쟁점은 INDCs 보고에 들어갈 제출정보 요건(information requirements)이었다. 이는 다른 국가들이나 국제적으로 INDCs를 평가하기 위해 거기에 들어갈 정보에 관한 내용이다. 또한 COP21 이전에 UNFCCC에서 제출된 정보를 평가하는 단계가 있는지에 대한 것도 중요했다. 이것은 INDCs의 종합적 효과가 2도 상승 억제에 충분한지 그리고 개별 국가들의 INDCs가 공정하게 부담하는지를 평가하는 데 중요하다. LMDCs는 선진국과 개도국의 정보 필수조건이 차별화되어야 하고, 개도국의 기여에 대한 어떤 국제적 평가도 반대한다는 입장을 취했다. 유럽연합을 제외한 대부분의 AnnexⅠ국가들은 제출된 기여를 크게 바꾸지 않는 짧은 검토 단계를 제안했다. AILAC, AOSIS, 유럽연합과 LDCs는 개별 INDCs가 공정하게 부담되는지 그리고 그 총합이 2도 상승 억제에 충분한지 평가하는 더 구체적인 사전 검토단계를 제안했다. COP19에서 이미 아프리카 그룹은 야심찬 목표, 형평성과 공정성의 측면에서 제출된 기여의 타당성을 평가하는 협약의 형평성 원칙에 기반한 평가를 제안한 바 있다.

③ 또 다른 쟁점은 국가별로 특정한 기여방식(types of contributions)을 채택할 필요가 있는지에 대한 것이었다. 개도국은 선진국이 교토의정서에 맞춰 법적 구속력 있는 절대량/총량 배출감축 목표를 채택해야 한다고 요구했다. 반면 선진국은, non-AnnexⅠ국가들의 경우에 절대량/총량 목표보다 원단위 목표로 설정되더라도, 모든 주요 경제국들은 절대량/총량 목표를 유지해야 하고 시간이 지나면 모든 국가들이 이에 동참해야 한다고 주장했다. AOSIS는 모든 주요 배출 국가들의 의무적인 완화 기여의 중요성을 강조했다. 브라질은 ‘동심형 차별화(concentric differentiation)’ 방식을 제안하면서 절충적 입장을 취했다. 이 방식은 원의 중심에 있는 AnnexⅠ국가들은 절대량/총량 감축목표를 채택하고, 중심 밖에 있는 다른 국가들은 각자의 책임과 역량에 따라 원단위 목표를 채택하는 것이다.

④ 기여의 목표연도/계획기간(timeframe of contributions)을 둘러싼 논쟁도 있었다. 유럽연합, 중국과 다른 국가들은 투자자들에게 장기적 확실성을 줄 필요가 있고, 기여를 준비하는 데 필요한 노력이 필요하다는 점을 강조하면서 계획기간이 2030년(10년 단위)이어야 한다고 주장했다. 반면 AILAC, AOSIS, LDCs와 미국, 그리고 CAN(기후행동네트워크) 같은 시민사회단체는 낮은 목표로 잠기는 것을 막기 위해 5년 단위로 정해야 한다고 주장했다.

⑤ 2015년 합의의 범위(scope)도 또 다른 쟁점이었다. 개도국은 새로운 합의에서 적응과 완화가 동등하게 다뤄져야 한다고 주장했다. 특히 AOSIS와 LDCs는 적응 분야로 해결할 수 없는 피해와 손실을 독립적으로 취급되어야 한다고 주장했다. 선진국들은 적응의 중요성을 담는 단어를 수용하려 했으나, 적응이 완화와 동등하다는 단어는 거부했다. 또한 손실과 피해를 별도로 다루는 대신 적응의 맥락에서 해결해야 한다는 기존의 입장을 고수했다. 선진국들은 손실과 피해 이슈가 과거 배출에 대해 개도국에게 법적으로 보상해야 한다는 식으로 전개될 것을 우려해서 가능한 낮은 수준에서 관련 내용을 다루고자 했다.

⑥ 과거에 그랬듯이, 총회의 최종 결정문은 이슈의 불일치를 피하기 위해 최소한의 수준으로 작성되었다. 협상 초안문서의 필수요소는 결정문에서 많은 옵션들이 가득한 39쪽에 달하는 부록으로 달려 있다. 2015년 2월의 ADP 회의는 공식 협상문서를 작성해야 한다. 5월 이전에 모든 당사국들에게 공식적으로 전달된다. 한편 결정문은 다시 한 번 선진국이 재정지원을 확대하도록 요청했다. 지원할 수 있는 상황에 있는 국가들에게도 지원 제공을 요청하는 대신에, AnnexⅠ국가들이 요구했듯이, 결정문에는 단지 선진국 이외의 다른 당사국들의 추가 지원을 권유한다고 명시되었다. 그리고 손실과 피해에 관해서는 현재까지의 논의를 환영한다고 적시해서 파리 합의의 요소로 반드시 포함되었다고 볼 수 없다. INDCs의 범위에 모든 당사국들이 완화 이외에 적응 요소를 포함할 것을 고려할 것을 요청했지만, 재정 요소는 포함되지 않았다. 제출된 INDCs의 수준과 관련해서는 각 당사국의 INDCs는 당사국이 현재 감축행동 이상으로 설정하도록 되어 있다. 이것은 기여가 지속적으로 강화되는 ‘후퇴방지 메커니즘’으로 현행 공약보다 약화되는 것을 방지한다. 그러나 사전정보의 필수조건이 담긴 부록은 살아남지 못했다. 이제 결정문에는 몇몇 구체적인 내용을 담은 한 문장만 남아 있다. 당사국들에게 리스트로 정리된 정보를 제공할 것을 요청하는 대신, 비구속적인 방식으로 작성되고(“may”) 사라진 부록보다 덜 구체적인 지침으로 채워졌다. 그리고 공통의 목표연도/계획기간이 없고, 범위, 가정과 방법론도 덜 구체적이며, 시장이나 토지사용, 토지사용변화와 산림에 대한 것도 구체적일 필요가 없다. 또한 개별 INDCs의 국제 평가도 존재하지 않는다. 오직 총합만이 계산되어 11월 1일까지 사무국은 종합적 효과를 담은 종합보고서로 제출한다. COP21 개회 한 달 전이기 때문에 INDCs의 중대한 변화는 없을 것으로 예상된다.

2020년 이전 단기 목표 향상
pre-2020은 post-2020 논의보다 성공적이었다. COP17(더반)에서 개도국은 모든 당사국들이 참여하는 post-2020 체제에 대한 협상에 동의했고(Workstream 1), 선진국은 자신들의 감축공약의 목표를 높이는 pre-2020 체제에 대한 협상에 동의했다(Workstream 2). 개도국은 교토의정서의 2차 공약기간의 빠른 비준을 촉구했다. 그러나 아직까지 이 과정은 성공적이지 못했다. 2010년 칸쿤 합의에서 논의된 것과 비교하면 선진국은 완화 공약을 늘리지 않았다. 일본과 호주 같은 나라들은 기존 공약을 철회했다. 이런 상황에서 Workstream 2의 성격이 변했고, 협상 과정에서 새로운 측면이 추가되었다. 2020년까지의 감축이행을 기술적으로 점검하는 포럼이 되었고, 또한 개도국도 pre-2020 감축행동에 나설 것을 권장하는 장이 되었다.
한편 Workstream 2은 전문가회의(technical expert meetings; TEMs)를 통해 UNFCCC 과정에서 새로운 협력 방식을 만들었다. 국가 하위 수준의 행위자들도 그들의 경험을 나누도록 했다. COP20의 논의를 보면, Workstream 2의 협력 방식이 지속될 것인지, 보다 행동 지향적인 접근에 필요한 정보를 교환하는 데 진전이 가능할지가(기술검토 보고서와 정책결정자용 요약보고서 등) 질문이었다.

2도(혹은 1.5도) 상승 억제를 고려하면, 심각한 완화 격차가 2020년 이전은 물론 이후에도 지속될 것이다. 모든 당사국들에게 이 격차를 줄이는 노력이 필요하고, 따라서 당사국들은 점검절차를 위한 기간을 마련하는 데 동의했다. 일부 당사국들은 2017년까지로 그 기간을 제안했다. 그러나 ADP는 2015년에서 2020년 사이에 매년 점검절차를 밟기고 결정했다. 점검과정이 건설적이려면 당사국들이 TEMs에 제출하는 구체적인 위임사항이 중요했다. 지금까지 TEMs은 너무 포괄적이었는데, 리마에서 당사국들은 실천할 수 있는 정책 옵션에 초점을 두고 더 구체적인 방향에 합의했다. 그리고 점검과정은 기술집행위원회(Technology Executive Committee), 기후기술센터와네트워크(Climate Technology Centre and Network), 역량형성에 관한 더번 포럼(Durban Forum on capacity-building), 청정개발체제 집행위원회(CDM Executive Board)과 녹색기후기금 위원회(GCF Board) 같은 재정 메커니즘(Financial Mechanism) 같은 다른 기구들과 조정할 것이다. 또한 결정문에 UNFCCC 사무국이 기술검토보고서와 정책결정자용 요약보고서를 제출할 것으로 요청했다. 그리고 정치적 차원에서의 행동을 독력하기 위해 당사국들은 UNFCCC 사무총장과 총회 의장이 ‘리마 기후행동 고위급회의’와 유사한 기후행동 고위급회의를 매년 개최할 것을 권고했다. 리마에서는 UN 사무총장을 포함한 시민사회 대표, 지방정부와 기업 대표 등 다양한 이해관계자들이 참여했다.

손실과 피해
완화는 물론 피할 수 없는 기후변화의 영향에 대한 적응이 점차 중요해지고 있다. 현재 완화와 적응이라는 두 축으로 구성된 기후레짐에서 개도국들은 손실과 피해를 세 번째 축이 되어야 한다고 요구하고 있다. 2도 상승 억제가 힘들다고 판단하기 때문에 기후변화의 영향을 누가 지불해야 하는지가 쟁점으로 떠오른 것이다. COP19에서 기후변화의 손실과 피해를 위한 바르샤바 국제메커니즘(Warsaw international mechanism for loss and damage associated with climate change impacts; WIM)을 채택했다. COP20은 그동안 만들어진 2년 작업계획과 WIM 집행위원회의 구성(선진국 10인, 개도국 10인)을 승인했다.

그러나 기후변화로 고통 받고 있는 많은 개도국의 요구는 달성되지 못했다. 특히 AOSIS와 취약 국가들은 COP21 신기후체제에 손실과 피해를 포함시키려고 했고, COP20 마지막에 논쟁이 되었다. 결국 전형적인 방식으로 해결되었다. 손실과 피해는 리마선언이나 필수요소 부속문서에서 효력이 있는 방식으로 적시되지 않고, 선언 서문에 리마에서 관련 논의를 환영한다는 문구로 삽입되었다. 이런 탓에 총회 이후 LDCs의 보도자료는 이 문구가 법적 성격을 갖는 것으로 고려되어야 한다는 점을 강조했다.

재정
선진국들은 2020년부터 연간 1000억 달러를 조성하기로 결정한 바 있다. 개도국에 이에 대한 신뢰를 주기 위해서는 현재의 재원 공약을 늘리는 구체적인 로드맵이 필요했다. GCF는 초기재원(2015~2018년)으로 150억 달러를 요청했지만, 100억 달러로 낮춘 바 있다. 총회 전 GCF의 공여금액은 100억 달러가 조금 못 미친 수준이었다. COP20 기간에 공여공약이 늘어 총 27개국에서 102억 달러가 되었다. 그러나 이런 상황은 선진국과 개도국 간의 방화벽을 허무는 신호가 되기에는 매우 부족했다. 선진국들은 기후재정을 1000억 달러로 증액할 로드맵을 언급하길 꺼려했고, 재원조달 및 흐름 격년평가보고서(Biennial Assessment and Overview of Climate Finance Flows)라는 조치에도 불구하고, 로드랩을 기대했던 개도국들의 실망감은 컸다. COP21에서 협상 그룹들 간에 분열이 재개될 것으로 보이는데, LMDCs, 아프리카그룹, G77/중국은 모든 국가가 기후재정에 참여해야 한다는 주장에 강하게 반대했다. 유럽연합과 미국을 포함한 선진국들은 모든 국가들의 역량과 책임을 반영할 필요가 있다고 강조했다.

측정, 보고, 검증
측정, 보고, 검증(Monitoring, Reporting and Verification; MRV)과 관련해서 진전된 내용이 있었다. 국제평가및검토(International Assessment and Review; IAR)의 일환으로 AnnexⅠ국가들의 pre-2020 감축목표에 대한 다자간 평가가 있었다. 비교가능성은 물론 투명성을 증진하기 위한 목적으로 AnnexⅠ에 속한 17개 국가들의 격년검토보고서(Biennial Review reports)에 대해서 역사적인 첫 검토가 있었다. 전반적으로 질의 응답에 만족스러운 반응이나, 일부 당사국들은 제공된 정보의 부족을 문제 삼았고, 브라질은 국가들간의 다른 메트릭을 사용해 국가간 비교가 복잡하다고 지적했다.

탄소시장
탄소시장 협상가들은 COP20에서 제자리걸음을 했다. 중국과 브라질이 주도한 국가들은 신시장체제(New Market Mechanism; NMM)와 다양한 접근을 위한 프레임워크(Framework for Various Approaches; FVA) 이슈에 대한 토론을 막았는데, NMM의 구체적인 방식과 절차를 협상하는 것과 FVA의 범위와 목적을 결정하는 것은 미래 기후합의에 관한 ADP의 결과를 예단하게 된다고 주장했다. 시장기반의 감축수단이 새로운 합의에서 어떤 역할을 할지 명확한 상이 없는 상황에서 관련 논의를 계속할 준비가 되어 있지 않다는 것이다. 유럽연합, 엄브렐라그룹(Umbrella Group, 미국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드, 노르웨이, 아이슬란드, 러시아, 우크라이나 등)과 환경건전성그룹(Environmental Integrity Group; EIG, 한국, 멕시코, 스위스, 모나코, 리히텐슈타인)은 이런 입장에 반대하고 있다. 이들은 NMM와 FVA에 관한 논의는 더반 플랫폼보다 앞서 있고, 따라서 그것과 별개도 지속되어야 한다고 주장한다.

이런 논쟁에 대해서는 브라질, 중국 등이 일정하게 정당성을 갖고 있지만, 이들 나라들의 입장 역시 전술적으로 고려된 측면이 있다. 브라질과 중국은 COP21에서의 최종 합의의 협상카드로 남겨두기 위해 탄소시장 논의를 막고 있는 것이다. 역사적으로 보면 CDM도 1997년 교토의정서에서 마지막 순간에 결정되었다. 당사국들은 또한 2014년 부속기구들 회의에서 달성되었던 청정개발체제 방식과 절차(CDM Modalities and Procedures; CMP)와 관한 진전된 합의를 이룰 수 없었다. 의견이 불일치하는 부분에 대해 어떻게 논의할지 합의할 수 없어서 2015년 이행부속기구(SBI)의 차기 회의에서 계속해서 협상하는 것으로 결정했다. 탄소시장의 계속된 논의 부재로 UNFCCC의 국제탄소시장의 위기는 가속화될 수도 있다. 한편 CDM의 개혁 필요성은 CMP 회의에서 반복되고 있다. CDM 연간 보고서는 CDM 프로젝트 사이클의 기준과 절차의 간소화에 초점을 맞추고 있다. 그러나 대부분의 제안들은 COP20 최종 문서에서 삭제되었다.

평가: 파리에서 무엇을 기대할 수 있고, 무엇이 필요하며, 파리 이후의 길은 있는가?
COP20은 중요한 총회였다고 볼 수 있고, 몇몇 긍정적인 결과도 있었다. 선진국과 개도국의 전통적인 갈등이 COP20을 지배하긴 했지만, 이런 이분법적인 블록 대립만으로 이해하기 곤란하다. 가장 취약한 국가들뿐 아니라 AILAC와 브라질도 건설적인 제안을 제시했다. 녹색기후기금에 멕시코와 한국은 물론, 인도네시아, 콜롬비아, 몽고, 파나마와 페루도 공여를 공약했다. 다자간평가도 긍정적으로 평가할 수 있고, ADP 2작업반(Workstream 2) 협상도 성공적이었다. 그리고 전문가회의가 지속되고 감축실행에 초점을 두고 이런 긍정적인 경험이 UNFCCC 레짐과 공명하고 보다 야심찬 감축공약의 계기를 만들 수 있다. 또한 리마선언은 감축목표의 후퇴방지 원칙을 채택해서 당사국들은 감축목표를 더 높이게 만들었다. 신기후체제의 협상문안 초안의 필수요소에 이런 조항들이 포함되어 있다.

그러나 신기후체제와 관련된 주요 내용에 대해서 이 이상으로 다루지 않아 부실한 결과를 낳았다는 점에서 COP21에 대한 기대가 낮아지고 있는 분위기도 감지된다. 특히 국제적인 협상을 통해 법적인 목표를 설정한 교토의정서와 달리, 이제는 협상이 감축공약, 감축방식과 계획기간이 자발적으로 결정되고, 이것들이 검토되는지에 대해서도 명확하지 않다. 이런 시스템에 대한 비판적인 지적이 적지 않고(“pledge and chat”, “pledge and see what happens”), 시스템을 지지하는 사람들조차 2도 상승 억제에 필요한 배출감축과 현재의 공약 사이의 차이를 말하는 배출 격차(emissions gap)를 줄일 수 있다고 생각하지 않는다. 이는 기후시스템의 위험한 인위적 개입을 막는다는 UNFCCC의 기본 목적과 원칙에 부합하지 않는다. 이런 점에서 기후보호에 앞장서는 국가동맹/클럽을 형성함으로써 이 시스템을 보완할 필요가 있다. 어떤 특별한 의정서를 통해 이런 동맹/클럽을 형성할 수 있지만, UNFCCC를 지배하는 합의 규칙 때문에 UNFCCC의 밖에서 설립될 수밖에 없다. 온실가스 감축뿐만 아니라 다양한 분야의 공약을 함께하는 방식으로도 추진할 수 있다(예: 유럽연합의 기후에너지 패키지).

기대치를 낮춰 평가할 때도, COP20은 이를 충족시키지 못했다. INDCs의 제출시기를 단일하게 확정하지 못했고, 제출양식에 대해서도 합의하지 못했다. 더구나 INDCs의 내용과 관련해서 리마 결정은 오직 최소한의 지침만 만들었고, 당사국들의 제출안을 비교하고 평가하는 것을 극도로 어렵게 만들 것이다. 또한 UNFCCC의 공약과 검토(pledge and review) 시스템의 사전 검토는 거의 포기되었는데, 이는 외부 검토를 훨씬 더 복잡하게 만들 것이다. 또한 INDCs의 공통된 목표연도/계획기간을 합의하지 못했고, 일부 국가는 2025년을, 유럽연합, 중국과 다른 국가들은 2030년으로 정해야 한다고 고집했다. 이들 모두가 INDCs가 2도 상승 억제 목표에 부족할 것이라는 점을 알고 있었다.

또 다른 측면은 UNFCCC의 핵심 기능이 대중의 관심과 정치적 압력을 집중하는 계기를 만드는 데 있다. 새로운 합의를 협상하는 것과 무관하다면, 중국과 미국의 공동발표와 같은 사건은 다소 의심스럽다. 재생가능에너지가 세계적으로 증가하고 기후 친화적 해결책들이 새로운 계기를 형성하는 것을 기대할 수도 있다. 이런 역동성이 UNFCCC로 들어와야 하는데, 여기에는 새로운 협상에 기여하는 정치적 진입점이 필요하다. 선구적인 기후동맹/클럽이 만들어지더라도 이 역시 UNFCCC 레짐을 자극하는 그런 진입점이 필요할 것이다. 이런 점에서 볼 때, 10년보다는 5년이 이런 흐름에 잘 맞을 것 같다.

유럽연합과 다른 국가들은 이런 기능이 목표수준을 강화하도록 하는 중간 검토를 통해서 2030년 계획기간을 보완함으로써 충족될 수 있고, 필수요서 문서에 그런 검토와 강화 기제의 옵션들이 포함되어 있다고 주장한다. 그러나 지금까지의 경험에 비춰보면, 한번 국제적으로 목표가 설정되면 그 목표가 바뀔 가능성은 없어 보인다. 2020년 목표를 계획기간 7년 전에 달성했던 유럽연합이 목표를 강화하지 않았던 것이 바로 그런 사례다. 따라서 기여가 만료되어서 새롭게 대체될 때에만 협상하는 것이 바람직하다. 따라서 미국 등 이 옹호하는 2025년 계획기간은 오랫동안 야심찬 목표에 부족한 수준에 고착되는 것을 막는 더 좋은 장치고, 새로운 계기를 위한 진입점을 만드는 데 더 좋은 장치다. COP21은 COP20에서 생략한 이 부분을 5년 사이클로 명확하게 해결해야 한다.

무엇보다 미국과 중국의 발표와 녹색기후기금의 100억 달러 달성 후에 바뀐 분위기에서 감지된 희망은 나타나지 않았다. 특히 ADP 결정문의 손실과 피해의 제거에서 확실하게 파악되는데, AOSIS와 LDCs의 입장을 정면으로 반박하는 것으로 인식되었다. 빈국과 취약한 국가들의 핵심 요구를 고려하지 않은 것은, 더반에서 주저하던 미국, 중국과 인도에 맞서 2015년 합의에 관한 협상을 시작할 것을 주도했던 유럽연합, AOSIS과 LDCs 등이 맺은 더반 동맹을 되살리는 길이 아니었다.

요약하자면, UNFCCC 협상은 COP21의 의미 있는 합의를 달성하는 데 필요한 속도보다 느릿느릿하게 가고 있다. 기후정책이 길을 벗어나 있다는 것을 모두가 알고 있지만, 지난 3년간의 ADP 협상이 필수요소들이 무수히 많은 옵션들로 채워진 것처럼, 아직도 나라들 간의 근본인 차이를 좁히지 못하고 있다. 그러나 COP21까지 아직 1년이 남았고 여러 협상 테이블이 남아 있다. 이제 정부들은 서로의 발목을 잡는 태도를 버리고, 현재의 달팽이 페이스를 결승선을 끊는 전력질주 페이스로 바꿔야한다.