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작성일 : 09-06-14 13:45
[기후변화] [유럽] 기후정책 통합, 융합과 거버넌스
 글쓴이 : 녹색좌…
조회 : 15,910  
   기후변화_정책통합_m235_PEER_Report2.pdf (2.7M) [71] DATE : 0000-00-00 00:00:00
 

Climate Policy Integration, Coherence and Governance

기후정책 통합, 융합과 거버넌스

Per Mickwitz, Francisco Aix, Silke Beck, David Carss, Nils Ferrand, Christoph Gorg, Anne Jensen, Paula Kivimaa, Christian Kuhlicke, Wiebren Kuindersma, Maria Manez, Matti Melanen, Suvi Monni, Anders Branth Pedersen, Hugo Reinert and Severine van Bommel 2009. Climate Policy Integration, Coherence and Governance. PEER Report No 2. Helsinki: Partnership for European Environmental Research.



이 보고서는 유럽의 7개의 환경분야 연구소들이 연합한 조직인 PEER(유럽 환경연구 파트너쉽: Partnership for European Environmental Research.)이 2009년도에 작성하여 공개한 것으로, 기후정책이 다루어야 할 폭넓은 정책영역을 어떻게 포괄적으로 다룰 것인가 하는 ‘정책통합’의 문제를 다루고 있다. 아래는 보고서에 제공하는 요약(summery)을 번역한 것이다. 보고서는 기후정책이 에너지, 교통, 물관리, 농업 등의 거의 모든 정책영역과 연결되어 있기 때문에, 이를 어떻게 포괄적으로 통합하여 다룰 것인가를 다룬다는 점이다. 이를 위해서 유럽의 여러 국가―덴마크, 핀란드, 독일, 네덜란드, 스페인 그리고 영국―에 대한 사례연구를 진행하고 있다. 한편 주목할 것은 기후정책이 유럽 국가에서 가장 중요한 정치적 쟁점 중에 하나가 되고 있다는 지적이나, 기후변화에 대한 쟁점에 의해서 기존의 오래된 논쟁―에컨대, 핵발전과 같은―이 재쟁점화되고 있다는 점에 대한 지적 등이다. 전자는 아직도 한국에서 기후정책이 핵심적인 정치의제화되고 있지 않다는 점과 비교되며, 후자는 한국에서도 기후변화의 대안으로서 핵바전이 부각되고 있는 점과 비교된다. (한재각)



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요약


기후정책 통합의 문제 ― 연구의 도전과 목표

과소비 사회가 기후변화를 야기하면서, 소비 뿐만 아니라 생산 과정에서도 심대한 변화가 요구되고 있다는 점이 점점 분명해지고 있다. 경제활동과 일반적인 사회 발전의 기초가 되는 일반적일 그리고 부문 특화적인 정책 안에서 기후변화를 다루어지지 않는다면 이러한 변화는 성취될 수 없다. 산업, 에너지 생산 그리고 교통 회사들이 기후정책의 결과로서 행동을 취할 때, 그들은 다른 정책에 의해서 심각하게 영향을 받게 될 것이다. 기후변화 쟁점을 검토하고 기존의 정책 영역 안으로 통합되는 정도는  배출권 거래와 같은 기후-특화적인 수단과 함께 핵심적인 쟁점이 된다. 이 보고서는 여러 유럽 국가와 일부의 경우 지역과 지자체 수준에서 기후정책이 얼마나 통합되어 있는지를 평가한다. 이 평가는 5가지 기준에 기반하고 있다 : 포괄성(inclusion), 일관성(consistency), 가중치 부여(weighting), 보고(reporting) 및 자원(resource). 이 보고서는 또한 기후정책의 통합을 촉진시키고 정책의 일관성을 향상하기 위한 수단과 방법을 분석할 것이다.


방법과 부가된 가치

이 연구는 다양한 거버넌스 수준에서 이루어진 몇 개의 사례연구에 기초하고 있다. 덴마크, 핀란드, 독일, 네덜란드, 스페인 그리고 영국에서 이루어진 국가별 사례에 초점을 맞추고 있다. 각 나라에서, 한두가지 정책에 특히 초점을 맞춰서 몇가지 정책을 검토하였다. 덧붙여 일부 지역과 지방자치체는 보다 자세히 검토되었다. 이 연구는 시간과 영역 및 국가를 가로질러 얻어진 경험을 분석하고 비교하는 것이 이점이 있으며 유익할 것이라는 관점에 기초해 있다. 그러나 과도하게 단순화되고 직접적인 비교는 잘못된 결과를 얻게 될 수 있다. 따라서 사례 특이적인 특징은 충분히 검토되는 것이 필수적이다. 각국 특유의 지식과 다양한 분과학문의 배경을 가진 연구자들에 깊숙이 참여하여 만들어낸 폭넓은 비교연구를 수행하였기 때문에, 국가 특이적이고 맥락 특이적인 이해를 유지할 수 있었다. 동시에 공통된 개념과 질문을 이용한 비교의 결과로서 생성해낸 모든 새로운 시각이 도입될 수 있었다. 이것은 PEER와 같은 네트워크이 부가적으로 만들어낸 가치다.


점증하는 정치적 중요성과 포괄성

이 연구는 기후변화가 현재 유럽에서 가장 중요한 정치적 쟁점 중에 하나이며 기후 쟁점에 대한 정치적 지원은 처음보다 분명히 더욱 확장되었다는 점을 보여준다. 기후변화는 이전부터 정부 프로그램에서 점차 더 중요한 역할을 가지고 있으며, 한 부처나 몇 개의 정부기관에 의해서 더 이상 다루어질 수 없다. 이것은 총리, 모든 각료와 전체 행정부의 과제가 되었다. 가장 최근의 국가 기후 전략은 이전보다 더 넓은 영역에서 기후정책의 통합을 필요성을 인정하고, 그러한 기반 위에서 수립되었다. 지역적 수준에서, 작은 지자체뿐만 아니라 많은 대도시들이 국가 수준에서 만들어진 계획보다 더 야심찬 계획을 만들고 있다. 구체적인 지역적인 (기후변화) 완화 노력과 결합된 극단적인 기후현상에 대한 지역적 경험은 기후변화와 적응은 다차원 수준의 거버넌스의 문제라는 것을 분명히 인식하게 만들었다. 이전보다 더 폭넓게 기후변화를 다룰 명확한 정치적 기회가 존재한다. 그러나 이 기회의 대부분을 얻기 위해서, 기후변화에 대한 관심과 관련된 해결책을 다른 관심(예를 들어, 에너지 안보)이나 경기후퇴에 대한 반응과 결합시키는 것이 절대적으로 중요하다.


좀더 특화적인 정책수단이 요구된다

이 보고서는 일반적인 정부 프로그램과 정책 안에 기후변화 완화와 적응을 포괄하는 것은 최근에 점차 증가하고 있다는 것을 보여준다. 따라서 기후정책 통합의 효율성을 향상시키는 것은 고위 수준의 전략 안에 포괄성을 증가시키는 것만을 우선적으로 요구하지는 않는다. 무엇보다도 일관성에 대한 질문은 직접적이고 개방적으로 다루어질 것을 요구한다. 또한 기후변화는 좀더 정치적 가중치를 부여받으며, 체계적인 보고도 수행되고, 통합을 위한 자원―노하우에서부터 자금까지―이 이용가능해야 한다. 정책 전략 안에 깊숙이 기후정책 통합을 이루어내는 것보다 더 중요한 것은 정책 수단이 보다 충분히 특화되도록 확장하는 것을 보장하는 것이다. 이것은 영국의 2008년 기후변화법(Climate Change Act)과 같은 새로운 정책 수단의 수용을 수반하며, 잘 확립된 수단을 형성하고 실행하는 방법을 변화시키는 것이다. 예를 들어, 공간계획과 정부 예산수립에 기후정책 통합을 이뤄낼 필요는 연구에 포함된 모든 국가에서 공통된다. 그러나 이것이 단순히 계획과 예산 과정을 개혁해야 할 문제―단지 수단으로서―가 아니라, 기후 요인이 실제로 토지이용 계획에서 실제적인 변화를 초래하며 재원은 기업과 개인이 성취할 수 있는 (기후변화) 완화와 적응의 방법에 배정하는 것이다.


다차원 거버넌스는 성공적인 기후정책 통합을 위해서 필수적이다.

너무 자주, 완화와 적응은 한 차원의 거버넌스의 맥락에서만 검토되었다. 여러 차원을 고려한다고 하더라도, 그들은 단순히 탑-다운 통제의 문제로만 여겨졌다. 이 연구는 완화와 적응이 지역에서부터 지구적 차원까지의 모든 차원을 검토하며, 각 차원에서의 상호작용은 복잡하고 다방향적(multidirectional)적이라는 점을 분명히 부여준다. 지방 차원에서의 기후변화에 대한 적응은 결정적이라고 할 때, 물관리와 농업은 적응을 위한 핵심적인 정책 영역 중에 두가지 사례가 된다. 이것들은 국가와 유럽의 적절한 프레임워크 조건―예를 들어 투자전략과 충분한 법적 프레임워크와 같은―에 의해서 지원될 필요가 있다. 다른 한편, 유럽의 완화 전략은 이산화탄소 배출을 직간접적으로 완화시키는―예를 들어, 교통, 에너지 생산과 사용 등에서―지방적이고 지역적 차원에서 취해지는 결정에 지원되는 국가적 차원의 부문별 수단 속에서 실행되어야만 한다.


“경제적 기회”로서 기후변화를 재프레이밍하기

이 연구는 또한 기후변화가 더 이상 비용과 일자리 손실을 수반하는 문제로서 바라보지 않는다. 점차 기후변화는 혁신, 새로운 시장, 그리고 사업의 기회로서 재프레이밍하고 있는 중이다. 장려되고 있는 이러한 생각은 소위 ‘윈-윈 기회’가 산업과 기후에 똑같이 이익을 줄 수 있으며, 기후변화에 대한 완화(혹은 적응)를 낳으며 경쟁력도 증가된다는 것이다. 몇몇 국가(덴마크, 프란드, 독일, 네덜란드과 영국)에서 혁신의 기회가 계속 부각되고 있다. 혁신-기반의 기후정책 접근은 단순히 기술적 혁신에 초점을 맞추고, 사회 혁신에 대해서 외면하는 경우가 종종 있다. 윈윈 해결책과 혁신에 대한 현행의 강조는 새로운 기회를 만들어낸다. 그러나 일부 트레이오프의 문제를 숨기거나 새로운 갈등을 야기할 수도 있다. 갈등과 모순이 종종 혁신을 일으키지만, 모든 갈등이 기술이나 혁신에 의해서 해결될 수 없고 혁신 과정이 종종 상당히 느릴 수 있기 때문이다.


오래된 논쟁의 재점화

기후정책이 에너지와 교통과 같은 점차 증가하는 수많은 정책 영역과 통합될 때, 오래된 많은 논쟁과 갈등이 재점화되고 재구성된다. 수력발전의 광범위한 사용, 다리, 도로와 운하의 건설은 기후변화와 관련한 주장에서 최근에 자주 거론된다. 기후변화를 통해서 재구조화된 중요한 갈등 중에 하나가 핵발전이다. 몇몇 국가는 새로운 핵발전소를 CO2-중립적인 에너지를 생산하기 위한 선택지로서 검토하기 시작했다 : 사실 핀란드 국회가 다섯 번째 핵발전소를 승인하였을 때, 기후변화는 중요한 지지 근거가 되었다. 쟁점과 연결된 결과로서, 또한 기후정책에 대한 의사결정은 핵발전과 수송과 같은 쟁점의 공공 논쟁에 잠재적인 기술적이고 정치적인 트레이드오프와 갈등을 관리하고 해결할 필요가 있다. 이런 경우, 기후변화의 성공적인 통합은 이데올로기와 가치에 대한 일반적인 갈등을 다룰 능력에 크게 의존할 것이다.


평가(assessment and evaluation)에 강조는 학습을 필요로 하다.

온실가스 배출을 야기하고 기후변화에 취약한 사회적?경제적인 활동은 대단히 복잡하다. 연구는 이들 과정에 대한 이해를 증가시키는데 기여할 수 있겠지만, 기후정책은 향상 불확실성과 무지에 의해서 지배되는 맥락 안에서 세워질 필요가 있을 것이다. 따라서 기후정책 통합―EU로부터 지방까지, 모든 차원에서―은 성찰적이고 과거의 경험으로부터 학습될 수 있어야 한다. 이것은 기후에 대한 관심이 부문별 정책에 통합되는 과정이 신중한 사전-평가에 기반해야만 한다는 것을 의미한다. 그러나 수용되고 실행되는 정책을 발전시키기 위해서, 정책은 또한 지금까지보다 좀더 넓은 범위에서 기후 시각으로부터 회고적으로 평가되어야만 한다.


* 요약문 번역은 초벌로 이루어진 것으로, 오역 및 오탈자가 있을 수 있습니다.


 
   
 


 
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